Eind 2016 was er ophef over de bestuurders van de Universiteit Utrecht. Ze hadden onder meer flessen wijn van zo’n honderd euro gedeclareerd. De Onderwijsinspectie rukte uit en ging de declaraties doorvlooien.
‘Ik vind het te dol voor woorden dat zo’n dure Inspectie zich moet bezighouden met bonnetjes voor flessen wijn’, zegt Henriëtte Maassen van den Brink, voorzitter van de Onderwijsraad en hoogleraar onderwijs- en arbeidseconomie aan de Universiteit van Amsterdam.
Mederaadslid Pieter Huisman knikt: ‘Het geeft wel aan wat het niveau van de discussie is.’ Hij is onderwijsadviseur en bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Incident
Het onderwijs lijkt soms van incident naar incident te hollen, en het gaat niet alleen om declaraties: van wegbezuinigde opleidingen tot vastgoedproblemen, er hoeft maar iets te gebeuren of de vraag komt bovendrijven waarom de overheid niet strenger toeziet op de besteding van onderwijsgeld. Waar gaan die miljoenen eigenlijk naartoe?
Zelfs als alles over het algemeen in orde is, duikt die vraag regelmatig op. Want waarom zouden we tevreden zijn met een zes? Kan de politiek onderwijsinstellingen niet prikkelen om beter hun best te doen? Een beetje sturen met geld, misschien?
Daarom heeft de Onderwijsraad naar de financiering van het onderwijs gekeken, van basisschool tot universiteit. De raad komt vandaag met een aanbevelingen die, bondig samengevat, hierop neerkomen: de politiek moet met zijn vingers van het geld afblijven. Heldere eisen stellen is prima en onderwijsinstellingen moeten beter uitleggen waar het geld blijft. Maar daarmee basta.
‘Er is een eeuwige discussie over geld’
‘Dit rapport had wel wat voeten in de aarde’, zegt Maassen van den Brink. ‘We zijn er lang mee bezig geweest en we zijn uitgekomen op een rapport met een… ja, opvoedende functie voor de politiek en het onderwijs zelf.’
Wirwar
Want een vermaning is wel op zijn plaats, vindt de Onderwijsraad. De financiën van het onderwijs zijn nu een wirwar en bijna niemand heeft het overzicht. Geen wonder dat het gekrakeel eindeloos is: hoe weten we eigenlijk of het onderwijs geld tekortkomt als we nauwelijks weten wat we erin stoppen en wat de uitkomst is?
‘Er is een eeuwige discussie over geld’, zegt Maassen van den Brink. ‘Het was voor mij wel een eye opener dat verschillende bronnen een heel ander beeld laten zien. Volgens cijfers van de Dienst Uitvoering Onderwijs komt er steeds meer geld per leerling en student bij, terwijl er in de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek dalingen staan. Wij zijn veel ‘gemakkelijke’ meningen tegengekomen op basis van zulke bronnen.’
In een poging helderheid te scheppen geeft de raad alle partijen opdrachten mee. De politiek moet de bekostiging simpeler maken: geen ‘twintig of dertig’ factoren meer waar de bekostiging van afhangt. En wees terughoudend met subsidies, prestatieafspraken en andere ‘doelfinanciering’, waarschuwt de raad.
Glashelder
Maar dan moeten onderwijsinstellingen voortaan glashelder verantwoorden waar ze het geld aan uitgeven. Maassen van den Brink: ‘Doelen stellen, geld ervoor uittrekken en dan achteraf evalueren en kijken of die doelen behaald zijn. Dat is helemaal niet vanzelfsprekend in het onderwijs.’
‘Hoe kom je aan die norm van vierduizend docenten?’
Het zou fijn zijn als onderwijsinstellingen wat vaker nadachten over de evidence voor hun beleid, voegt de raad eraan toe: gaan hun mooie plannen eigenlijk wel werken? In het onderwijs zijn kleinere klassen bijvoorbeeld populair, terwijl uit onderzoek blijkt dat betere instructie en feedback veel effectievere ingrepen zijn. Met behulp van zulke kennis kunnen onderwijsinstellingen beredeneerd beleid voeren.
Het rapport zal niet bij iedereen in goede aarde vallen. Sommigen willen liever dat de overheid de vinger aan de pols houdt: je mag maximaal zoveel geld aan huisvesting besteden en minimaal zoveel geld is bestemd voor docenten. Dat heet ‘oormerken’. De Onderwijsraad moet daar weinig van hebben.
Geen blanco cheque
Je hebt toch al veel verplichtingen, zeggen Maassen van den Brink en Huisman. De lumpsum is geen blanco cheque: je moet goed onderwijs verzorgen en daar houdt de overheid toezicht op. Maar de lumpsum biedt enige flexibiliteit en dat is een groot voordeel. Je kunt een keer een opleiding in de lucht houden die eigenlijk verlies maakt of een dure onderwijsvernieuwing doorvoeren, zonder dat Den Haag je tegenhoudt. ‘Het doet recht aan lokale opvattingen’, zegt Huisman.
Maar de politiek heeft graag een vinger in de pap. De vorige minister van Onderwijs, Jet Bussemaker, kondigde bijvoorbeeld aan dat er vierduizend docenten bij moesten komen in het hoger onderwijs dankzij het geld van de basisbeurs. Als dat niet gebeurt omdat de instellingen zelf mogen bepalen wat ze met hun geld doen, wat dan?
De twee leden van de Onderwijsraad zien het probleem niet zo. ‘Hoe komt ze aan die norm van vierduizend docenten’, vraagt Huisman zich af. ‘Je kunt je afvragen of een minister dat wel moet roepen. Waarom vierduizend, waarom geen tienduizend? En geldt voor elke instelling hetzelfde? Je kunt niet op voorhand zeggen: dit is wat het onderwijs nodig heeft.’
Nee, met het aantal docenten moeten het kabinet en de Tweede Kamer zich helemaal niet bezighouden. Kijk liever of het budget voor het onderwijs toereikend is, zeggen de twee raadsleden. En daarvoor moeten de financiering en verantwoording op orde zijn. Dus begin daarmee.
Vrouwelijke profs
Maar de politiek kan toch bepaalde doelen voor ogen hebben? Zo moest het aantal vrouwelijke hoogleraren omhoog. Er kwam een impuls: universiteiten kregen extra geld als ze vrouwelijke hoogleraren zouden aannemen.
Het kan de goedkeuring van de twee hoogleraren niet wegdragen. Huisman: ‘Wij zeggen eigenlijk: zulke tijdelijke financiering werkt niet, omdat je aan de voorkant het overzicht kwijtraakt van wat er binnenkomt en er aan de achterkant ook geen duidelijke afspraken zijn over de verantwoording. Is het wel evidence based dat het geld voor vrouwelijke hoogleraren goed is besteed? Zodra het geld op is, verdwijnt ook de impuls die je wilde geven.’
Wat er wel moet gebeuren? De Onderwijsinspectie moet heldere normen meekrijgen, en dat geldt ook voor onderwijskeurmeester NVAO: waar moeten ze nu eigenlijk op toezien? Wat is onderwijskwaliteit en wanneer is de ‘doelmatigheid’ van het onderwijs in gevaar?
Norm?
Neem nu die declaraties van bestuurders waar de inspectie in moest spitten. Huisman: ‘Je proeft dat de Onderwijsinspectie zelf ook niet weet wat de norm is. Die neemt dan maar de eigen regels van de onderwijsinstelling als uitgangspunt voor het onderzoek.’
‘Ik wil niet dat een fles wijn hooguit 1,50 euro mag kosten’
Hoe het dan wel moet? Dat blijkt moeilijker te bepalen voor de Onderwijsraad. ‘Ik wil geen norm die voorschrijft dat een fles wijn hooguit 1,50 euro mag kosten’, zegt Maassen van den Brink. Je zou een benchmark kunnen maken, overweegt ze, zodat onderwijsinstellingen van elkaar zien wat gebruikelijk is. Wie sterk afwijkt, moet zich dan achter de oren krabben.
En anders is er natuurlijk nog de medezeggenschap binnen de hogeschool of universiteit. Die moet beter gefaciliteerd worden, maant de Onderwijsraad, al vinden de twee hoogleraren opnieuw dat de overheid zich er niet of nauwelijks mee moet bemoeien. Een landelijke norm voor de vergoeding van medezeggenschappers? Vaste budgetten voor bijscholing? Nergens voor nodig, vinden ze. Misschien zijn zulke normen helemaal niet doelmatig. Het ene raadslid is immers het andere niet: de een heeft meer scholing nodig dan de ander. En onderwijsinstellingen verschillen ook nog eens flink van elkaar. ‘Er is niveauverschil in expertise tussen de medezeggenschapsraden’, zegt Huisman, ‘maar dat geldt ook voor de raden van toezicht.’
Rekenkamers
Toch wil de Onderwijsraad de medezeggenschap niet aan haar lot overlaten. Er zou een instantie moeten komen die medezeggenschappers helpt de financiën van hun onderwijsinstelling te doorgronden of zelfs een heel financieel onderzoek te doen. ‘Naar analogie van de lokale rekenkamers’, zegt Maassen van den Brink.
Dus hier komt het advies aan de politiek op neer: zorg voor goed toezicht van de inspectie en onderwijskeurmeester NVAO, zorg voor scherper toezicht binnen de muren van de onderwijsinstelling zelf en geef het onderwijs vooral voldoende geld. En onderwijsinstellingen moeten dan niet zeuren dat ze openheid van zaken moeten geven. Die hoort er nu eenmaal bij.
