'Veel burgers hebben het idee dat de bureaucratie tamelijk eigenmachtig haar gang gaat, amper gecontroleerd door al dan niet zwakke bestuurders die komen en gaan. En dat beeld klopt. De ambtenarij is inderdaad een belangrijke machtsfactor in de staat', zegt drs. G. Reussing, universitair docent bij de vakgroep Staat & Politiek van de faculteit Bestuurskunde.
Het probleem is dat de positie van de ambtenarij slecht is geregeld. 'Er is een discrepantie tussen de wettelijke regels en de alledaagse praktijk. Formeel liggen de uitvoerende bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij de bestuurders, maar in de praktijk kunnen die dat niet waarmaken. De feitelijke macht blijkt vaak te liggen bij ambtenaren die veel uitvoerende bevoegdheden zelfstandig uitvoeren. Hoewel de meeste ambtenaren loyaal hun werk doen, moet je die situatie beter regelen', aldus Reussing.
Hij doet daarom het ingrijpende voorstel om de klassieke machtenscheidingsleer te herzien door het ambtenarenapparaat formeel te erkennen als vierde macht binnen de staat. Reussing baseert zich op het politiek-theoretisch en empirisch onderzoek naar de verhouding tussen bestuurders en ambtenaren waarop hij 28 november bij prof.mr. H. de Jong promoveert.
Criteria
In zijn onderzoek analyseerde Reussing de 'politiek-ambtelijke betrekkingen' door het formele politieke systeem (de wettelijk-juridische regels) en het feitelijke politieke systeem (de organisatorische praktijk) aan de hand van maar liefst 51 criteria met elkaar te vergelijken.
Via een analyse van de Grondwet, de Gemeentewet en het ambtenarenrecht bracht Reussing het formele stelsel in kaart. Het onderzoek naar de praktijk spitste hij toe op de lokale bestuurslaag. Hij bekeek vier gemeenten - Apeldoorn (150 duizend inwoners), Zwolle (100 duizend), Deventer (68 duizend) en Zutphen (32 duizend) - bestudeerde stukken (vooral welzijnsbeleid) en interviewde burgemeesters, wethouders en ambtenaren.
Het onderzoek in de vier gemeenten bevestigt de kloof tussen leven en leer. Hoewel gemeenteambtenaren formeel ondergeschikt zijn aan hun politieke bazen, blijken ze in de praktijk vaak erg zelfstandig te opereren. Daardoor dragen bestuurders formele verantwoordelijkheid voor uitvoerend beleid waar ze in de praktijk vaak nauwelijks van op de hoogte zijn.
Affaires
Zo ontstaat wat Reussing het 'verantwoordelijkheidsgat' heeft gedoopt: als zaken in de huidige situatie fout lopen, kunnen bestuurders en ambtenaren elkaar gemakkelijk de schuld toeschuiven. 'Talloze grote en kleine affaires getuigen daarvan, zoals de kwestie rond de gemeentelijke kredietbank in Zwolle, waar ambtenaren op eigen houtje risicovolle investeringen pleegden zonder daarover aan bestuurders te rapporteren', zegt Reussing.
Een bijkomend probleem is het feit dat gemeentelijke ambtenaren - mede als gevolg van het toenemende bedrijfsmatige denken bij gemeenten - steeds meer behandeld worden als 'gewone werknemers'. Met hun ambtenarenstatus brokkelen daardoor ook hun traditionele 'bureaucratische waarden' af, zoals de verknochtheid aan de publieke zaak. Daarnaast is de ambtelijke moraal volgens Reussing nog altijd meer gebaseerd op 'loyaliteit' (ondergeschiktheid) dan op 'integriteit' (eigen verantwoordelijkheid).
Reussing draagt een aantal oplossingen aan om het 'verantwoordelijkheidsgat' in de verhouding tussen gemeentebestuurders en gemeenteambtenaren op te vullen. De meest radicale is zijn voorstel om het gemeentelijk ambtelijk apparaat als zelfstandige constitutionele macht te erkennen door de ambtenaren bij wet uitvoerende beslissingsbevoegdheden te geven.
Beperkingen
Tegenover deze onmiskenbare versterking van de ambtelijke positie stelt Reussing ook beperkingen. Beleidsbeslissingen blijven een zaak van gemeenteraad en college van B&W. En omdat verantwoordelijkheid ook politieke aanspreekbaarheid veronderstelt, moet er een directe verantwoordingsplicht voor ambtenaren zijn aan de raad, zij het beperkt tot het geven van 'inlichtingen' over het ambtelijk aandeel in gevoerd beleid.
Reussing: 'Ik zeg eigenlijk: leg de uitvoerende bevoegdheden waar ze al liggen, en ken ze formeel toe aan het ambtelijk apparaat. Dan is dat apparaat ook verantwoordelijk en op de uitoefening van bevoegdheden te controleren. Dat is geen legitimatie van de praktijk, maar een verduidelijking. Ik maak de ambtenaren ook niet machtiger dan ze al zijn, want tegenover bevoegdheden staan verantwoordelijkheid en controle.'
Het publieke karakter van het ambtenaarschap dient verder te worden bewaakt door het invoeren van een ambtseed voor gemeenteambtenaren. Deze normatieve garanties kunnen worden uitgebreid met een gedragscode. Een garantie tegen machtsmisbruik en voor doorstroming is Reussings plan om de termijn waarop een ambtelijke gemeentelijk topfunctie (bijvoorbeeld die van gemeentesecretaris) kan worden bekleed, te beperken tot maximaal tien jaar.
Primaat
Aansluitend bij de lopende discussies over het binnenlands bestuur meent Reussing dat het 'primaat' van de gemeenteraad beter tot zijn recht komt in dualistische dan in de huidige monistische verhoudingen: in een dualistisch systeem is de verhouding tussen gemeenteraad en college helder doordat uitvoerende en controlerende verantwoordelijkheid zijn gescheiden.
In dit verband stelt Reussing voor om wethouders voortaan ook van buiten de gemeenteraad te recruteren. 'Dat garandeert waarschijnlijk tevens een hogere gemiddelde kwaliteit.' De burgemeester zou verder meer de politieke leider van het college moeten zijn. Hij zou door de raad moeten worden gekozen in plaats van te worden benoemd door de Kroon. Reussing vindt niet dat de burger de burgemeester rechtstreeks moet kunnen kiezen. 'Dan loop je het gevaar dat je een of andere dorpspotentaat binnenhaalt.'
Ten slotte bepleit Reussing het voortzetten van (minder vergaande) veranderingen die al gaande zijn, zoals de invoering van contractmanagement in het gemeentelijk bestel en het vastleggen van de 'spelregels' voor de politiek-ambtelijke betrekkingen. 'Een bedrijfsmatiger aanpak is op zichzelf goed, maar de randvoorwaarden moeten deugen, anders werkt zo'n aanpak averechts.'
Hoewel Reussing zijn bevindingen niet zomaar wil generaliseren, maakt als het aan hem ligt de 'trias politica' plaats voor een nieuw staatsmodel met vier centrale organen: parlement, regering, rechterlijke macht en ambtelijk apparaat. Deze vier moeten volgens Reussing samen de vijf centrale staatsfuncties behartigen: beleidsvoorbereiding, -vaststelling, -uitvoering, -controle en -coördinatie. Alle organen zijn bij meerdere taken betrokken, alleen de regering bij alle vijf. De ambtenaren houden zich in dit schemabezig met beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -coördinatie.
G. Reussing (BSK)
